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EuGH stärkt Rechte der EU-Länder bei Freihandelsabkommen

Nr. 147/2016 : 21. Dezember 2016 Gutachten bg es cs da de et el en fr hr it lv lt hu mt nl pl pt ro sk sl fi sv   Nach Auffassung von Generalanwältin Sharpston kann das Freihandelsabkommen mit Singapur nur von der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten gemeinsam abgeschlossen werden Da nicht alle … weiterlesen

Leserbrief Prof. Axel Flessner zum SZ-Artikel: „EU lässt Länder über CETA abstimmen“

Prof. Dr. Axel Flessner*
7. Juli 2016
An die Süddeutsche Zeitung, Leserbrief-Redaktion

Leserbrief zu SZ 6. Juli, S. 6: „EU lässt Länder über Ceta abstimmen
[Der Leserbrief wurde laut Flessner bislang noch nicht von der SZ veröffentlicht; Stand: 19.07.2016]

Der Bericht von Thomas Kirchner mit dem Titel „EU lässt Länder über Ceta abstimmen“ hat einen politischen Dreh, der die EU-Kommission gewiss erfreut, die rechtlichen Verhältnisse zwischen der Union und den Mitgliedstaaten aber verdreht. Die EU hat nicht Abstimmungen in den Mitgliedstaaten „zuzulassen“. Sie hat ihre eigenen Kompetenzen durch die Unionsverträge erhalten, und über den Inhalt dieser Verträge bestimmt nicht sie selbst, schon gar nicht durch ihre Kommission oder den Rat. Wenn die Unionsverträge ihr eine Kompetenz nicht zusprechen, „überlässt“ die EU den Mitgliedstaaten nichts, sondern diese haben einfach die Kompetenz behalten, die sie kraft eigenen Rechts schon vorher hatten.

Aus dieser Kompetenzlage erklären sich die „gemischten Abkommen“. Sie sind einfach solche, mit denen die Union auch Dinge regeln will, für die sie eine Kompetenz nicht hat. Wenn sie bei dieser „Mitregelung“ bleiben will, muss sie die Mitgliedstaaten als gleichberechtigte Partner auf ihrer Seite des Abkommens ins Boot holen; das Abkommen mit Kanada wird dann auf europäischer Seite von einer Gemeinschaft der 29 (EU plus 28 Mitgliedstaaten) geschlossen. Wenn die EU das nicht will, mag sie das Abkommen so verhandeln und abschließen, dass die Kompetenz der Mitgliedstaaten nicht berührt ist. Wenn die Mitgliedstaaten aber mitmachen sollen, haben sie völlig aus eigenem Recht darüber zu entscheiden, ob sie das wollen; wenn ja, sind sie gleichberechtigt neben der EU die Vertragspartner des ausländischen Staates, also nicht nur Zustimmungshelfer zu einem Vorhaben allein der EU, und die Unionsverträge enthalten konsequenterweise über solche „gemischten Abkommen“ auch keine eigene Regelung. Mit einer Behinderung der Außenhandelskompetenz der EU hat das nichts zu tun.

In den Beiträgen am 7. Juli setzt sich die verquere Sicht vom Vortag fort. Stefan Ulrich (Seite 4) hält es für eine demokratische „Katastrophe“ und „unglaublich töricht“, den Parlamenten der Mitgliedstaaten nun doch ein „Mitentscheidungsrecht“, faktisch ein „Vetorecht“ zu geben. Sind die nationalen Parlamente weniger demokratisch als das Europaparlament? Und wäre es demokratisch, wenn das Europarlament allein auch über solche Dinge bestimmt, für welche die EU gar nicht die Zuständigkeit hat? Wenn Kommission und Ministerrat zu der Einsicht kommen, besser doch die Mitgliedstaaten am Abkommen zu beteiligen, gewähren sie diesen nichts, sondern fügen sich einfach der Tatsache, dass die Zuständigkeiten allein der Union für Ceta vielleicht nicht ausreichen könnten. Und der von Michael Bauchmüller (Seite 5) anscheinend zustimmend zitierten kanadische Ministerin („… mit wem zum Teufel kann sie (die EU) dann überhaupt einen Vertrag schließen?“) ist zu antworten, dass die EU ungehindert durch die Mitgliedstaaten mit jeglichem Ausland Verträge schließen kann, welche die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten nicht berühren. Das ginge auch noch bei TTIP und CETA.

Mit freundlicher Genehmigung der Veröffentlichung von Professor Flessner

Eine Auswahl an Veröffentlichungen von Axel Flessner zum Thema CETA & TTIP:

Axel Flessner: Investitionsschutz gegen Insolvenzrecht – Justiz im Visier von TTIP und CETA. Deutsche Fassung des Vortrags „Insolvency Law and Investment Protection Treaties – A Conflict of Laws and Jurisdictions to Be Addressed“ beim Academic Forum von INSOL Europe, Berlin, 1. Oktober 2015. In: Juristische Fachtexte zu Freihandelsabkommen (JFF). Hrsg. v. Berliner Wassertisch. Heft 2. Berlin, April 2016.

Axel Flessner: Investitionsschutz durch völkerrechtliche Verträge wie TTIP und CETA – ein Fall für das Verfassungsrecht! In: Recht und Politik, 51. Jg., 3/2015, S. 149–161.

Axel Flessner: Die Anstößigkeit der Investitionsschiedsgerichtsbarkeit aus verfassungs- und europarechtlicher Sicht. In: Betrifft JUSTIZ, Nr. 122, Juni 2015.

Rolf-Henning Hintze: „Die Politik hat die verfassungsrechtliche Anstößigkeit von CETA und TTIP bisher ausgeblendet“. Interview mit Axel Flessner. In: Telepolis, 09.04.2015.

Axel Flessner: Selbstermächtigung und Selbstentmachtung in einem – die Europäische Union und der Investorenschutz nach CETA. In: Verfassungsblog, 11. November 2014.

Axel Flessner: TTIP und das deutsche Grundgesetz. 28.05.2014.

Axel Flessner: TTIP und Verfassungsrecht. In: Verfassungsblog, 13.05. 2014.

Fritz Glunk: CETA. Unser Rechtssystem wird ausgehebelt. Interview mit Axel Flessner. In: Die Gazette, 2014.

*Axel Flessner, emeritierter Lehrstuhlinhaber für Deutsches, Europäisches und Internationales Privatrecht und Rechtsvergleichung an der Humboldt-Universität zu Berlin. Mitbegründer der Zeitschrift für Europäisches Privatrecht (ZEuP)

Tweet des Tages 15. Juli: CETA

. @sigmargabriel übergehen Sie bei #CETA heute nicht das Parlament – Keine vorläufige Anwendung beschließen! pic.twitter.com/rABEK4nDta — Greenpeace e.V. (@greenpeace_de) July 15, 2016

CETA – Poker: Entmachtung des Ministerrats durch die Kommission?

CETA – Poker: Entmachtung des Ministerrats durch die Kommission?*

20. Juni 2016

Von Wilfried Pürsten

Die Diskussion über die Verabschiedung des sog. Freihandelsabkommens CETA bekam vor einigen Tagen eine neue Wende. Bisher wurde CETA als gemischtes Abkommen betrachtet, über das nicht ohne Beteiligung von Bundestag und Bundesrat entschieden werden kann. Kritiker sahen eine Hauptaufgabe darin zu verhindern, dass die Entscheidung des Parlaments durch eine vorläufige Anwendung vorweggenommen wird. Sie müssen sich wohl umorientieren, denn die Kommission kommt mit einer neuen Strategie.

Nach einem in der FAZ vom 11. 6. 2016 unter Berufung auf „Quellen aus dem Umfeld der EU-Handelskommissarin Cecilia Malmström“ erschienenen Bericht soll ein längst überholt geglaubter Vorschlag der Kommission wieder hervorgeholt werden, und  CETA als in alleiniger EU-Zuständigkeit liegendes Abkommen („EU-only“) ohne jegliche parlamentarische Beteiligung in den Mitgliedsstaaten ratifiziert werden. Die Kommission will dazu am 5. Juli ein Gutachten zur Rechtsnatur von CETA sowie einen Vorschlag zum weiteren Prozedere vorlegen. Dieser Vorschlag soll für das weitere Ratifizierungsverfahren verbindlich sein. Ein Widerspruch des Ministerrats sei nur dann zu beachten, wenn dieser in Form eines einstimmigen Beschlusses aller 28 Mitglieder erklärt werde. Zugleich wurde bekannt, dass eine einstimmige Entscheidung ausgeschlossen erscheint: Denn Italien habe sich bereits der Meinung der Kommission angeschlossen.

Nach dieser von der Kommission geplanten Weichenstellung kann CETA bereits auf Grund eines Mehrheitsbeschlusses des Rates (und anschließender Zustimmung des Europäischen Parlaments) in Kraft treten. Angesichts der allgemeinen Zustimmung, die CETA im Ministerrat erfahren hat und der Entschlossenheit vieler Mitglieder, das Abkommen nicht am Widerstand einzelner Länder scheitern zu lassen, sind die Chancen für eine derart verkürzte Ratifizierung nicht unrealistisch: Die Bundesregierung, die sich nach wie vor für die Beteiligung von Bundesrat und Bundestag einsetzt, benötigte für eine Ablehnung eine Sperrminorität, die entweder durch 13 Mitgliedsstaaten hergestellt werden könnte oder durch vier Mitgliedsstaaten mit einem Anteil von 35 % an der EU-Bevölkerung (Art. 16 Abs. 4 EUV; Art. 238 Abs. 3 b AEUV).

Das Ratifizierungsverfahren wird im Protokoll zur Brüsseler Sitzung des Ministerrats vom 13. 5. 2016 u.a. wie folgt beschrieben: „Second Exchange of views between COM; and MS: „At the request of LUX, COM clarified the way forward. Accordingly, she would take the occasion of the decision of the College of Commissioners on CETA in mid-June to express its view on whether CETA is a mixed agreement or not. Subsequently the Council would have to vote on the decision. In the case of a joint agreement unanimity is required, in the presence of an „EU-only_agreement“ a qualified majority is needed.“ In der Sitzung waren zuvor Zweifel an der Zuverlässigkeit einzelner nationaler Parlamente deutlich geworden, und die Entschlossenheit einiger Minister und insbesondere der Kommission, das Abkommen daran nicht scheitern zu lassen. Kommissarin Malmström wird mit dem Satz zitiert:“ It would be carefully examined, about what the national parliaments would have to take a vote, so that not one national parliament could take all the other parliaments hostage.“

Die Kommission beansprucht mit ihrem neuen Szenario für sich das Recht zur verbindlichen Beurteilung des Rechtscharakters von CETA, und damit zur Vorgabe der Mehrheitserfordernisse im Ministerrat sowie zur parlamentarischen Beteiligung in den Mitgliedsstaaten. Sie begründet ihre Verfahrensherrschaft offenbar damit, dass ihr ein „Vorschlagsrecht“ mit  besonderer Verbindlichkeit zustehe. Sie nennt ihr Votum zum Rechtscharakter von CETA eine „Entscheidung“, über die der Rat „abzustimmen“ habe (s. Protokollauszug oben).

Ein derart weitgehendes Initiativrecht der Kommission ist in Art. 207 Abs. 2 i.V.m. Art. 293, 294 AEUV tatsächlich vorgesehen. Nach Art. 293 Abs. 1 AEUV kann der Rat einen „Vorschlag“ der Kommission nur einstimmig abändern. Dieses gilt aber nur, sofern die Kommission als Akteur im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren auftritt. Eine Übertragung auf das Verfahren der Ratifizierung völkerrechtlicher Verträge ist ausgeschlossen. Dieses Verfahren ist in Art. 218 AEUV umfassend und insoweit abschließend geregelt (Streinz, Europarecht, 10. Aufl. 2016, Rdn. 395 und 1241 ff.). Bei Verhandlungen zu völkerrechtlichen Verträgen führt danach der Ministerrat die Regie:

  1. Es ist der Ministerrat, der die Kommission zur Aufnahme von Verhandlungen ermächtigt (Art. 218 Abs. 2 AEUV). Der Ministerrat benennt den Verhandlungsführer (Abs. 3) und erteilt diesem dazu Richtlinien; er bestellt ggf. einen Sonderausschuss zur laufenden Begleitung der Verhandlungen (Abs. 4). Der Auftrag an die Kommission, versehen mit detaillierten Verhandlungsrichtlinien, wurde durch Mandat des Rates vom 24. April 2009 erteilt, das am 14. Juli 2011 erweitert wurde. Mit der Mandatserteilung wurde auch der in Art. 218 Abs. 4 AEUV vorgesehene Sonderausschuss eingerichtet.
  2. Wenn die Kommission gemäß Art. 218 Abs. 5 AEUV einen „Vorschlag des Verhandlungsführers“ vorlegt, auf Grund dessen der Ministerrat tätig wird, so entspricht das dem Ablauf des Verhandlungsprozesses: Die Vorschrift beschreibt demnach die Verpflichtung der Kommission, das Ergebnis ihrer Geschäftsbesorgung in Form eines Vorschlages zu unterbreiten.
  3. Eine Bindung an den Vorschlag der Kommission zum Rechtscharakter des abgeschlossenen Vertrages besteht nicht. Diese Beurteilung steht grundsätzlich  dem Organ (hier: dem Ministerrat) zu, das über die Zustimmung zum Vertrag eigenverantwortlich – wie auch sonst? – zu entscheiden hat. An den hier kolportierten Vorschlag der Kommission ist der Rat umso weniger gebunden, als dieser dem hier erteilten Mandat widerspricht. Das Mandat für CETA lautete ausdrücklich auf den Abschluss eines gemischten Abkommens (s. Vermerk des Rates zur Mandatserweiterung vom  14. 7. 11, Anlage II).
  4. Das von der Kommission ins Spiel gebrachte Erfordernis eines einstimmigen Widerspruchs des Rates, der allein die Weichenstellung der Kommission verhindern können soll, ist wie gesagt nicht durch das Initiativrecht der Kommission im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren begründbar. Es lässt sich auch nicht aus dem Umstand herleiten, dass das Verfahren nach Ansicht des Ministerrates ein gemischtes Abkommen zum Gegenstand hat. Die dort als Ausnahme vom Grundsatz der qualifizierten Mehrheit (Art. 218 Abs. 8) erforderliche Einstimmigkeit gilt selbstverständlich nur für Entscheidungen mit rechtlicher Außenwirkung.

Die Regeln zur Beschlussfassung für Vorentscheidungen, wie Entscheidungen zur Tagesordnung oder zu sonstigen Verfahrensfragen finden sich in der Geschäftsordnung des Rates.

Das Szenario einer EU-only-Entscheidung mit einem irgendwie gearteten Bestimmungsrecht der Kommission zum Rechtscharakter von CETA ist mit der EU-Verfassung nicht vereinbar. Handelt es sich vielleicht um eine der  Kriegslisten, für die Jean-Claude Juncker so berühmt geworden ist? Eine geht bekanntlich so:

„Wir beschließen etwas, stellen das dann in den Raum und warten einige Zeit ab, was passiert. Wenn es dann kein großes Geschrei gibt und keine Aufstände, weil die meisten gar nicht begreifen, was da beschlossen wurde, dann machen wir weiter – Schritt für Schritt, bis es kein Zurück mehr gibt.“ (Der Spiegel 27. Dezember 1999)

Die Bundesregierung hat nach Bekanntwerden des neuen Vorschlages der Kommission ihre Ansicht bekräftigt, CETA nur zustimmen zu wollen, wenn Bundestag und Bundesrat beteiligt werden. Sigmar Gabriel twitterte am 15. 6.:

Dieses allgemeine Bekenntnis zu CETA als gemischtem Abkommen ist allerdings kein Anlass zur Entwarnung. Das Bekenntnis wäre erst dann überzeugend, wenn die Bundesregierung klar macht, dass sie die Behauptung eines Privilegs der Kommission zur einseitigen Festlegung des Rechtscharakters von CETA nicht hinnehmen würde. Die neuerliche Rechtsprätention der Kommission sollte für die Bundesregierung Anlass für eine Prüfung sein, ob mit einer Fortsetzung des Ratifizierungsverfahrens für CETA nicht der – recht kurze – Zeitraum abgewartet werden muss, in der diese und andere auch für CETA wesentliche Rechtsfragen vom EuGH geklärt sein werden. Das derzeit vorbereitete Gutachten in Sachen Singapur wird für Anfang 2017 erwartet.

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* Der Beitrag erschien am 20. Juni 2016 auf dem Blog von Norbert Häring
** Professor Flessner hat auf Anfrage vom Berliner Wassertisch den Beitrag begutachtet und kam zu dem Ergebnis: „der Beitrag von Pürsten ist konsistent und gut vertretbar“ (Flessner, 24.06.2016)

 

Handelsabkommen mit Kanada: Bundestag soll über Ceta mitbestimmen

Spiegel Online
24.06.2016

Handelsabkommen mit Kanada: Bundestag soll über Ceta mitbestimmen

Der Bundestag soll nach Informationen des SPIEGEL nun doch über das europäisch-kanadische Handelsabkommen Ceta abstimmen. Bundeskanzlerin Angela Merkel sagte im Kabinettsfrühstück der Unionsminister am Mittwoch, angesichts der hitzig geführten öffentlichen Debatte über internationale Handelsverträge sei eine Befassung des Parlaments sinnvoll. […]
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